L'heure est venue de refonder l’Organisation mondiale du commerce

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La crise existentielle de l’OMC, qui organise sa douzième conférence ministérielle, est une opportunité de la refonder pour rendre le commerce mondial plus cohérent avec les objectifs de développement durable.

L’Organisation mondiale du commerce (OMC) organise sa douzième conférence ministérielle du 12 au 15 juin à Genève dans un contexte international conflictuel. Victime d’une profonde crise existentielle, l’OMC est devenue incapable d’assurer les missions qui lui ont été confiées lors de sa création en 1995 : la négociation des règles du commerce mondial et la résolution des litiges commerciaux. Cette crise est une opportunité de refonder l’OMC pour la mettre au service de la transition écologique, du travail décent et de la lutte contre les pandémies.

L’impasse des négociations commerciales multilatérales

D’une part, l’OMC éprouve depuis sa création des difficultés à mener à bien sa mission de forum de négociation des règles du commerce mondial. Dès 1999, la conférence ministérielle de Seattle, marquée par d’importantes divergences Nord-Sud, se révéla incapable d’aboutir à un accord. L’adoption d’un Programme pour le développement deux ans plus tard à Doha redonna l’espoir de sortir de l’impasse, mais le manque de volonté des pays industrialisés de respecter leurs engagements mena à un nouveau désaccord en 2003 à Cancun. Depuis lors, les divergences Nord-Sud sont restées tenaces et les conférences ministérielles se sont succédé sans que le Programme de Doha pour le développement soit concrétisé. C’est pourtant une priorité pour les pays en développement, alors que les Etats-Unis et l’Union européenne estiment au contraire qu’il n’est plus d’actualité.

L’impasse est devenue totale avec l’arrivée au pouvoir de l’Administration Trump aux Etats-Unis, qui a déclaré la « guerre commerciale » à la Chine et menacé de sortir de l’OMC. Si la pression a depuis lors baissé avec l’Administration Biden, les tensions avec la Chine restent vives et la guerre en Ukraine aggrave les tensions internationales, les sanctions commerciales, la flambée des prix des matières premières et les ruptures d’approvisionnement.

Conséquence de la paralysie à l’OMC, les négociations commerciales ont lieu hors de son cadre par le biais de dizaines d’accords de libre-échange bilatéraux et régionaux, dont le nombre n’a cessé d’augmenter. La nouvelle directrice générale de l’OMC, Ngozi Okonjo-Iweala, a pour ambition de rendre son statut à l’OMC. Plusieurs dossiers lui ont permis de ramener les Etats membres autour de la table multilatérale, dont la limitation des subventions qui contribuent à la pêche non durable et la suspension des brevets sur les vaccins et les traitements contre le Covid-19. Leur adoption est toutefois conditionnée à l’accord des 164 Etats membres de l’OMC. Or des divergences subsistent.

La paralysie de l’Organe d’appel de l’OMC

D’autre part, l’Organe d’appel de l’OMC est incapable de fonctionner depuis décembre 2019, car les Etats-Unis refusent la nomination de ses membres depuis 2016. L’OMC est dotée d’un Organe de règlement des différends (ORD) qui garantit que les règles du commerce mondial sont contraignantes. Lorsqu’un Etat membre estime qu’une mesure commerciale d’un autre Etat membre ne respecte pas les règles de l’OMC, il peut le poursuivre devant l’ORD, qui réunit trois experts pour juger le litige. Si ce jugement mécontente une des deux parties, elle peut recourir à l’Organe d’appel, qui à son tour réunit trois de ses sept membres pour juger le dossier. Il était initialement prévu que l’Organe d’appel serait rarement utilisé et que les mesures anti-dumping resteraient largement accessibles aux Etats membres pour se protéger contre la concurrence déloyale.

Les choses ne se passèrent cependant pas comme prévu. D’une part, l’Organe d’appel a été saisi pour contester plus des deux tiers des décisions de l’ORD depuis sa création. D’autre part, il a fréquemment pris position contre les mesures anti-dumping, en particulier celles appliquées par les Etats-Unis pour contrer la politique chinoise de subsides aux entreprises publiques – une préoccupation pourtant partagée par nombre d’Etats membres de l’OMC. Il apparaît que l’Organe d’appel a outrepassé son rôle, en interprétant les règles dans le but de réduire la marge d’action pourtant prévue pour se protéger contre le dumping. Le rôle des fonctionnaires qui assistent les membres de l’Organe d’appel, qui ne siègent qu’à temps partiel, est pointé du doigt par les Etats-Unis qui exigent une profonde réforme.

Refonder le commerce mondial

La crise existentielle de l’OMC est une opportunité de la refonder pour rendre le commerce mondial plus cohérent avec les objectifs de développement durable.

Premièrement, les négociations ne sortiront pas de l’impasse sans prise en compte des intérêts des pays en développement. Alors que ces derniers veulent renforcer le « traitement spécial et différencié » dont ils bénéficient, les pays développés veulent au contraire en réduire la portée. L’OMC octroie non seulement un traitement spécifique aux 46 pays les moins avancés (PMA), mais aussi un traitement préférentiel à l’ensemble des pays en développement, qui peuvent généralement bénéficier de plus de temps que les pays développés pour mettre en œuvre les accords de libéralisation. Or l’Union européenne et les Etats-Unis contestent la légitimité d’un système de préférences bénéficiant à deux tiers des Etats membres de l’OMC, dont la Chine qui est pourtant le premier exportateur industriel mondial. Certes, la liste des pays bénéficiant à l’OMC d’un « traitement spécial et différencié » devrait être adaptée pour en exclure les pays industrialisés et les puissances commerciales comme la Chine, mais il devrait en contrepartie être renforcé, afin d’octroyer aux pays en développement davantage de marges de manœuvre en matière de politiques industrielles et de souveraineté alimentaire.

Deuxièmement, une solution doit être trouvée pour résoudre les conflits commerciaux entre les pays occidentaux et la Chine. Les critiques occidentales visent en particulier la politique de subsides qui réduisent artificiellement le prix des biens exportés par la Chine. S’il est légitime pour un pays dont les emplois sont menacés par la concurrence déloyale de se protéger par des mesures anti-dumping, les subsides ont également un rôle à jouer pour soutenir le développement des secteurs durables. C’est pourquoi l’OMC devrait adopter un accord qui favorise les subsides visant des objectifs de développement durable, mais qui interdit ceux qui créent des distorsions de concurrence.

Troisièmement, la paralysie de l’Organe d’appel est une opportunité de le réformer et de renforcer la possibilité de recourir aux mesures anti-dumping. D’une part, la limitation à huit ans du mandat administratif des fonctionnaires de l’Organe d’appel permettrait d’assurer une rotation équivalente à celle des sept membres, et ainsi réduire le pouvoir d’influence du secrétariat sur les membres. D’autre part, une mesure simple consiste à exclure les mesures anti-dumping et de sauvegarde du champ d’action de l’Organe d’appel. Dans le cas des Etats-Unis, ces mesures n’ont représenté selon les années que 2% à 5% des importations du pays. Pourquoi menacer la stabilité du système commercial mondial pour une part aussi marginale ? Les mesures anti-dumping ne doivent pas être réprimées, mais au contraire élargies au dumping social et environnemental.

Il faut en effet cesser de considérer la question de l’impact du commerce international sur le travail décent, le climat et la biodiversité comme un tabou.

Il faut en effet cesser de considérer la question de l’impact du commerce international sur le travail décent, le climat et la biodiversité comme un tabou. L’élargissement des mesures de sauvegarde aux questions sociales et environnementales permettrait aux Etats de disposer d’une marge d’action suffisante pour enrayer le dumping et faire du commerce international un levier de développement durable.

Enfin, la majorité des échanges s’opère désormais dans le cadre d’accords préférentiels, conséquemment à la prolifération des accords de libre-échange bilatéraux et régionaux. Ces derniers sont autorisés par l’article XXIV du GATT, mais ils mènent à une fragmentation du système commercial international. Le problème fondamental de ces accords de libre-échange bilatéraux est qu’ils garantissent des droits contraignants aux firmes transnationales et aux investisseurs, mais pas leurs devoirs en matière de normes sociales et environnementales. Certes, ces dernières sont depuis plusieurs années détaillées dans les chapitres sur le développement durable des accords négociés par l’Union européenne, mais elles ne sont pas opposables vu l’absence d’un mécanisme de plainte et de sanction – alors que la libéralisation commerciale et la protection des investissements sont garantis par des mécanismes de règlement des différends. Si la refondation de l’OMC nécessite de réformer les règles multilatérales existantes, la refondation du commerce mondial nécessite plus généralement de réviser les règles des nombreux accords bilatéraux et régionaux de libre-échange qui sont plus contraignantes que celles de l’OMC.

L’ère des inégalités mondiales, du dérèglement climatique et des pandémies impose de conditionner la liberté des échanges au respect de règles environnementales, sociales et sanitaires. L’heure est à l’échange durable.

Cet article est la version longue d’une carte blanche publiée dans L’Echo le 7 juin 2022.