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Coopération au développement

La politique de core funding saluée, mais pas pour les meilleures raisons

Antoinette Van Haute Antoinette Van Haute 15 septembre 2021

Selon un rapport publié en avril 2021 par le Service d’évaluation spéciale (SES), la politique belge de financement de base (en anglais, « core funding ») des organisations multilatérales en matière de coopération au développement est pertinente et efficace. Néanmoins, l’évaluation analyse surtout dans quelle mesure cette politique a pu accroître la visibilité, l’influence et la mise en avant des priorités de la Belgique. Elle ne répond pas à la question fondamentale de savoir si les financements belges de core funding ont effectivement eu un impact positif sur les populations des pays les plus pauvres du monde.

En 2009, la Belgique a adopté une politique de financement de base (dite de « core funding ») des organisations internationales partenaires de la coopération multilatérale. Ce type de financement vise à soutenir les missions de base des institutions concernées, par opposition aux fonds affectés (en anglais, « earmarked ») qui sont liés à la mise en œuvre de projets spécifiques. En 2015, par arrêté royal, 15 organisations internationales partenaires ont été sélectionnées pour un financement dans le cadre de cette politique. Entre 2010 et 2019, ce financement de base volontaire est passé de 97 à 147 millions EUR.

Pertinente, efficace et efficiente

En avril 2021 a été publié un rapport d’évaluation du Service d’évaluation spéciale (SES) sur cette politique de core funding des 15 organisations multilatérales partenaires, couvrant la période 2008-2019. Selon ce rapport, cette concentration sur 15 organisations multilatérales est pertinente, efficace et efficiente, pour plusieurs raisons. Premièrement, la sélection des organisations internationales partenaires est adéquate ; les mandats de ces dernières étant alignés sur les priorités sectorielles et thématiques de la Coopération belge. Deuxièmement, la politique belge de core funding a effectivement permis aux agences des Nations Unies sélectionnées de financer des domaines prioritaires de leurs mandats principaux. Elle a aussi contribué à financer des interventions essentielles pour les bénéficiaires, mais pour lesquelles aucun financement spécifique n’était disponible. Troisièmement, cette politique a permis de réduire la fragmentation des financements, tout en augmentant leur prévisibilité et leur flexibilité. En effet, la pratique belge consiste à conclure des accords-cadres pluriannuels, soutenant une approche du développement à plus long terme pour garantir de meilleurs résultats, en plus de permettre des gains d’efficacité pour les agences multilatérales. Quatrièmement, des gains d’efficacité ont aussi été réalisés du côté belge, grâce à une réduction des contributions affectées à des projets spécifiques. La Belgique a ainsi pu réduire de moitié le nombre d’accords actifs avec des organisations partenaires – réduisant à son tour les besoins en ressources pour le suivi des interventions. Enfin, le nombre d’organisations partenaires a été considéré adéquat, mais peut-être pas pour les meilleures raisons : les acteurs belges s’accordant simplement sur le fait qu’une réduction immédiate du nombre d’agences impliquerait des choix difficiles et aurait un impact négatif sur l’influence et la réputation de la Belgique au niveau multilatéral.

Mais une influence limitée

Le rapport d’évaluation critique cependant le fait qu’un dialogue politique insuffisant et une visibilité réduite aient limité l’influence potentielle de la Belgique sur les politiques et actions des agences multilatérales. L’objectif initial de donner à la Belgique un poids plus important auprès des organisations internationales partenaires aurait été dilué au cours des dernières années. Cela serait en partie dû à un manque de ressources humaines, qui a lui-même constitué un obstacle majeur à un engagement plus proactif et efficace : « Le manque de personnel a sérieusement limité la capacité de la DGD [1] à s’engager dans des activités qui pourraient contribuer à un niveau plus élevé d’efficacité du « core funding ». Il y a un consensus sur le fait que le personnel de la DGD est débordé et ne peut pas consacrer suffisamment de temps au suivi des organisations partenaires ».

Quatre recommandations principales

L’évaluation conclut avec quatre recommandations principales pour la Coopération belge. Premièrement, la Coopération belge doit exploiter la politique de core funding pour renforcer l’influence de la Belgique en tant qu’acteur multilatéral engagé et doté de principes. Pour cela, l’évaluation recommande notamment de s’engager de manière proactive dans les débats politiques stratégiques avec les organisations multilatérales, liés aux priorités thématiques et politiques de la Belgique.

Deuxièmement, la Coopération belge doit renforcer le lien entre les priorités de la Belgique et son engagement multilatéral – en mobilisant davantage son expertise, en recherchant des synergies entre les interventions bilatérales et multilatérales, et en demandant une plus grande reconnaissance de la part des organisations partenaires.

Troisièmement, l’évaluation recommande de maintenir le nombre et la configuration thématique et sectorielle des partenaires multilatéraux, tout en mettant en place des mécanismes permettant une prise de décision éclairée sur le renouvellement des accords de financement pluriannuels. Pour cela, le rapport propose d’introduire un plan d’action conjoint, mis à jour régulièrement, qui inclurait notamment les résultats attendus de la contribution belge, ainsi que les opportunités pour la Belgique d’exercer une influence. La Coopération belge devrait également structurer le dialogue stratégique avec le partenaire multilatéral comme une opportunité pour faire le point sur les résultats, les défis et les changements de priorités.

Quatrièmement, l’évaluation recommande de transiter vers une politique de financement multilatéral qui s’appuie principalement sur le core funding mais utilise en complément un financement affecté dans les pays partenaires, limité à des initiatives multilatérales ciblées et liées aux priorités politiques de la Belgique. Selon le rapport d’évaluation, cela permettrait à la Belgique d’avoir davantage d’influence au niveau des pays partenaires en ce qui concerne l’action multilatérale : « Le fait de disposer d’un petit budget pour des contributions affectées en complément du core funding peut suffire pour attirer l’attention sur les priorités politiques de la Belgique au niveau des pays partenaires et au sein des organisations internationales partenaires. […] Ces interventions bien ciblées génèreraient une visibilité que la Belgique peut utiliser pour démontrer l’importance de l’action multilatérale et créer des opportunités pour susciter l’intérêt et l’apprentissage parmi le personnel basé à Bruxelles et dans les missions diplomatiques ».

Quels impacts – in fine - sur le développement durable ?

Une telle recommandation pose cependant question. L’évaluation elle-même met en évidence les avantages qu’apporte une politique de core funding par rapport à d’autres financements pré-affectés – même de manière souple. Pourtant, cette même évaluation recommande finalement à la Belgique d’utiliser aussi un financement pré-affecté (« earmarked funding »), pour des raisons questionnables de visibilité, d’influence politique et pour « attirer l’attention sur les priorités politiques de la Belgique ». Or, l’utilisation de l’outil financier comme moyen d’influence est une arme à double tranchant : si elle permet en effet de soutenir les programmes les plus en phase avec les orientations politiques de la Belgique, elle renforce une dynamique internationale d’éparpillement de l’aide, chaque organisation internationale se retrouvant dès lors dans une position de gestionnaire de multiples projets spécifiques qui risquent de prendre le pas sur le développement d’une stratégie institutionnelle cohérente. Ainsi, comme le met en évidence le rapport d’évaluation lui-même : « Les organisations partenaires ont indiqué que même l’affectation la plus souple empêche toujours les organisations internationales partenaires d’allouer des fonds aux besoins prioritaires émergents au niveau mondial ou au niveau des pays partenaires. » L’évaluation recommande heureusement de ne pas détourner pour cela les financements du core funding : s’ils sont promus, ces financements « earmarked » doivent effectivement être additionnels.

S’il est pertinent pour la Belgique de chercher à influencer les organisations multilatérales, elle aurait plutôt intérêt à développer une stratégie cohérente lui permettant d’utiliser sa position dans les instances de ces organisations. C’est par exemple le cas des institutions membres du groupe Banque mondiale, où notre pays dispose d’une administratrice suppléante.

Par ailleurs, l’attention de l’évaluateur sur la visibilité, l’influence, et la mise en avant des priorités politiques de la Belgique reflète une faiblesse fondamentale de cette évaluation : elle ne répond pas à la question de savoir si oui et non, les financements belges de core funding ont permis d’avoir un impact positif en termes de développement durable. Ont-ils effectivement visé les personnes les plus vulnérables ? Ont-ils été alignés sur les besoins, intérêts et volontés des populations locales ? Répondre à ces questions aurait sans doute nécessité une évaluation de plus grande ampleur. En outre, selon le rapport d’évaluation, « il n’y a pas de lien direct entre les contributions volontaires de la Belgique et les résultats obtenus par les organisations internationales partenaires ». Il aurait pourtant été intéressant, au minimum, d’évaluer davantage dans quelle mesure les mécanismes de rapportage permettent d’assurer si oui ou non il y a eu un impact positif des financements belges sur le terrain. Si le rapport d’évaluation rapporte plusieurs éléments à cet égard, cette question aurait dû être prioritaire dans l’évaluation – à la place des questions de visibilité ou d’influence de la Coopération belge elle-même – afin d’assurer que la relativement grande proportion d’aide belge mobilisée pour cette stratégie de core funding ait effectivement un impact positif sur le développement durable.

[1La Direction générale Coopération au développement et Aide humanitaire (DGD) défend les différents aspects de la Coopération belge au développement. La DGD relève de la compétence du ministre de la Coopération au Développement.

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